依法治國，建設社會主義法治國家，是我國憲法和黨的十五大確定的治國基本方略，是社會文明進步的重要標誌，是國家長治久安的重要保障。勞動保障法制建設是社會主義法制建設的重要組成部分，是建設社會主義市場經濟和現代企業制度的必要條件。建國40多年來，特別是改革開放以來，在鄧小平理論思想指導下，勞動保障法制建設取得了顯著成績 ，已成為構築與社會主義市場經濟體制相適應的新型勞動保障體制的重要基礎。
一、 我國勞動保障法制建設回顧
1、 五十年勞動保障法制建設的簡要歷程
中國的勞動保障法制建設深受中國的政治經濟因素的影響，經歷了漫長的過程。
（1） 改革開放前的勞動保障規法
新中國建立以後，為消滅舊制度的殘餘，為社會社義建設打下法制建設的基礎，我國陸續頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》、《勞動爭議處理程序》、《中華人民共和國工會法》等勞動保障法律，同時還頒布了《工廠安全暫行條例》、《國營企業勞動紀律暫行規定》、《失業工人解困暫行條例》、《工廠安全衛生的規定》等法規，這些法律法規的建立為建國初期勞動保障工作的開展發揮了重要作用，也為以後的勞動保障法律制建設奠定了基礎，但這些反映計劃經濟特徵的勞動保障制度，隨着社會主義經濟體制改革的深入，越來越不適應勞動保障工作不斷變化形勢的需要，甚至某些方面已居為勞動保障體制改革的制約因素。
（2） 改革開放以來的勞動保障立法
八十年代以後，是我國的勞動保障法制建設取得較大發展時期，國家通過一系列立法對勞動就業制度、社會保障制度進行了改革、並且取得了一定的成效。
1986年7月12日國務院頒布了有關勞動就業制度改革的四項暫行規定，使勞動合同制度、退休制度、待業保險制度和職工違紀辭退制度建立起來。1995年1月1日《中華人民共和國》的頒布實施，在我國勞動法制建設的歷程中，矗起了一座重要的里程碑，它標志著勞動保障法制建設進入了一個全新的時期。《勞動法》是在市場經濟條件下調整的一部綜合性法律。《勞動法》的頒布適應了建立社會主義市場經濟體制的要求。也體現了黨和政府對廣大勞動者切身利益的親切關懷。《勞動法》以《憲法》為論據，全面規定了勞動者的基本勞動權利與義務。制定了應當遵守的勞動標準和行為規範，同時還相應地明確了法律責任和監督檢查職責。它的頒布實施不僅對於深化勞動保障領域改革和推動各項勞動保障工作，而且對於促進我國社會主義市場體制的建立，具有重大的現實意義和歷史意義。
近年來，在《勞動法》的基礎上，國家還頒發了一系列行政性規章，用以建立市場導向的就業機制，建立獨立於企業事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系，協調勞動關係，完善分配製度，使勞動保障法律法規體系在二十世紀末形成了初步框架，勞動保障工作已步入了法制化管理軌道。
2、 鄧小平在勞動保障法制建設中的重要貢獻
鄧小平理論是馬克思主義與中國實際相結合的產物。20年的實踐證明，鄧小平關於勞動保障法制設的思想和理論，是符合我國現代民主和市場經濟發展需要的，這些理論和實踐經驗已經作為我國勞動法領域的建設成果而被載入史冊。
在總結建國30年來的經驗與教訓尤其是“十年動亂”的深刻教訓時，鄧小平多次談到法制建設問題。他說：沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的。我們吃夠了動亂的苦頭。“現在的問題的法律很不完備，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種重要的法律，如工廠法、勞動法等，做工到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。他把勞動法制建設看做是社會主義法制建設的重要組成部分，並希望盡時將其提到我國立法工作的議事日程上來。這對勞動保障法制建設起到了極大的推動作用。
鄧小平對於勞動保障法制建設的主要貢獻是：
（1） 就業方面：鄧小平作為第二代領導集體的核心，對在中國現代化過程中的就業問題作過一系列指示。他說：“就業問題，主要還是從經濟角度來解決。經濟不發展，這些問題永遠不能解決。所謂政策，也主要是經濟方面的政策。”因為只有經濟發展了，各種社會事業發展了，才會有更大的就業空間和較多的崗位，兩者兼顧是處理經濟發展與就業關係惟一正確的原則，正確處理經濟發展與勞動就業的關係，要兼顧兩者的需要，但是在兩者發生矛盾時，應當把發展放在優先地位，因為發展才是硬道理。“要廣開門路多想辦法，千方百計，解決就業問題。”他的這些指示，為如何立法，解決社會主義市場經濟條件下的就業問題指明了方向。
（2） 社會保險方面：鄧小平在講到社會主義的福利保障就業時，很重視社會互助的作用。他說，國家作為社會福利保障事業的主體，基金籌集的主要部分是財政政預算，社會保險基金是由國家、用人單位和職工個人按比例共同負擔的，社會福利保障是社會主義國民收入再分配的基本內容和主要環節，遵循的原則是“取之於民，用之於民”，每一個公民的勞動成果，不管是在什麼勞動條件和形式下形成，都必須承擔繳納（扣除）基金的義務；同樣也都有依法平等享受社會福利保障的權利。他還說，社會穩定是大局，“穩定壓倒一切”，只有社會穩定了，我們才能有條不紊地進行改革和建設。其中，搞好社會福利保障是穩定社會的重要方面。職工福利增長，只能建立在物質增長特別是勞動生產率增長的基礎上，我國還很落後，職工福利不可能在短期內增長很快、很多；要改革“國家把什麼都包起來”的做法；“福利主義不能搞，搞不起。”這些和社會福利保障建設直接相關的思想，是進行社會福利保障理論研究和制度建設的理論基礎和指導思想。
（3） 勞動關係方面：改革開放以後，我國所有制結構和勞動關係都發生了重大變化，特別是，勞動關係出現了多元化的發展趨勢。鄧小平及時指出，中國的社會主義還處在初級階段，一切都要從這個實際出發，根據這個實際來制定規劃，生產關係究竟以什麼形式為最好，要看用哪種形式能夠調動群眾的積極性，發展經濟，不改革開放是很難搞起來的，改革開放膽子要大一些，看準了，就大膽地試。勞動關係從體制上說，是由計劃經濟的勞動關係轉換為市場經濟的勞動關係，從性質上說，則從利益一體型的勞動關係轉換為利益協調型的勞動關係。這些變化的出現，從根本上說是由於所有制形式的變化和經濟體制的改變引起的，在市場經濟中，勞動法律對勞動關係地協調發展起着相當重要的作用。協調機關新型勞動關係需要勞動法制。
二、 當前保障工作迫切要求健全法制
1、 當前勞動保障工作面臨的任務和挑戰
中央十五屆五中全會和市委八屆六次全會對新世紀勞動保障工作提出了明確的目標，為建立市場導向的就業機制、完善獨立於企事業單位之外的社會保障體系、探索建立適應市場經濟要求的工資分配體系指明了方向。從我市“十五計劃”看，我市的保障工作面臨着新 任務的挑戰。
（1） 建立市場導向的就業機制形勢逼人
“十五計劃”提出，要建立市場導向的就業機制，實現下崗職工基本生活保障制度向制度的平穩過渡；按照市場運行規則，形成適應市場就為機制的就業服務體系、勞動力市場價格體系、失業人員管理體系，引導農村剩餘勞動力合理、有序流動，基本實現勞動者充分就業。從2001年起，國有企業富餘人員不再進入再就業服務中心。通過依法終止、，從企業中分離出來，在勞動力市場實現再就業；到2002年底，基本取消再就業服務中心，未實現再就業的下崗職工，通過勞動力市場實現再就業，力爭3年左右，完成下崗職工基本生適保障制度向失業保險制度的過渡；到2003年城鎮登記失業率控制在2%左右。
面對工作目標，冷靜分析就業形勢，我們看到，形勢嚴峻表現為：勞動力供求總量矛盾與結構性矛盾並存，結構性矛盾更加突出。我市既有勞動力成長進入高峰期的壓力，預計“十五”期間，新成長的勞動力達81.55萬人，比“九五”期間增加了16.94萬人，增長26.2%；又有國有企業改革深化、技術進步加速和經濟結構調整所產生的富餘入員不再進入再就業服么中心，而是直接進入會會帶來的失業人員增加和問題，預計失業人員達5１．５萬人,比”九五”期間增加8．４５萬人，增長１９．６％，還有城鎮化過程中的農村剩餘勞動力轉移問題，仍未完全解決的因經濟體制轉軌所遺留的冗員問題；幾股力量交織在一起，形成新一輪的就業高峰，勞動力供求矛盾將長期存在。預計“十五”期間，本市勞動力資源供給總量將達到１３７．６萬人，可提供的就業崗位為７０．５６萬個，供需缺口為６７萬左右，加上農村剩餘勞動力逐年遞增，失業率呈攀升趨勢。
勞動力在面臨供求總量矛盾的同時，結構性矛盾更加突出，一方面具有中高級別職業技能的勞動力短缺，另一方面初級職業技能勞動力相對過剩，勞動力素質偏低，擇業觀念陳舊以及對現有崗位的不適應、高新技術產業的人才短缺，使職業技能構成不合理的現象加劇。
統一、開放、競爭、有序的勞動力市場體制尚未完全形成，舊體制遺留的問題依然存在。
（２）建立獨立於企業事業單位之外的社會保障體系任務繁重
“十五計劃”提出，完善我市城鎮社會保障體系的主要目標是：推動國有企業下崗職工基本生活保障失業保險並軌，積極穩妥地推進基本醫療保險制度改革，逐步實現基本醫療保險的全面覆蓋，進一步完善城鎮職工基本制度，深化工傷保險制度改革：建立女工生育保險制度，形成完整的社會保險體系；加強和完善城市居民最低生活保障制度及相關特遇標準的調整制度；加強社會保障資金的籌集和管理；實現社會保障管理和服務的社會化；加決社會保障立法步伐。
但從實際工作看，社會保險有大量工作要做。
基本養老保險制度需要進一步調整和完善，事業單位還未納入養老保險統籌範圍，統一的職工醫療保險制度和女工生育保險制度還未建立；原依託企業建立的社會保障管理和服務體系，還未完全從企業中脫離出來，企業仍然承擔著部分社會保障工作，社會保險的社會化管理和服務水平偏低，實現退休人員與企事業單位的完全剝離還面臨着制度建設滯后，觀念轉變和設施嚴重不足等問題。
北京市人口老齡化發展迅猛。目前，我市６０歲以上的老年人口已超過１８８萬人，老年人口比例１４．６％，預計到２００５年，６０歲及以上老年人口將會增至２０３．６萬人，佔總人口的比例達１５．３５%，對養老基會的壓力加大，特別是養老保險費征繳收入以難滿足日益增長的支付需求，資金來源渠道單一，使養老保險基金總量不足的矛盾更加突出。
（３）勞動關係調整難度加大
“十五計劃”提出，要建立和完善適應市場經濟要求，勞動關係雙方自主協商、政府依法調整為主要形式的勞動關係調整機制。隨着經濟結構調整，國有資產將逐漸退出競爭行業，原有職工將通過簽訂、變更、終止、，與用人單位建立起與市場經濟相適應的新型勞動關係，這必然與傳統的擇業觀念和固定工制度的慣性作用發生碰撞。勞動關係協調問題日益突出，企業結構調整與勞動關係調整的矛盾、建立新型用工機制與傳統觀念的矛盾、企業改制與多渠道分流富餘人員的矛盾、完善企業市場競爭機制與調整勞動關係的矛盾、建立市場經濟條件下勞動關係調整機制與傳統調整手段的矛盾更加突出。
上述挑戰中的矛盾環節，必須靠改革來解決，改革發展也必須有法制保障。目前勞動保障法律法規不健全，立法層次低，缺乏較高的法律義務和必要的法律責任制度，法律實施機制較為薄弱，執法力度不夠等問題，導致勞動保障工作開展制約因素過多，難度很大。
三、 勞動保障法制工作仍然要貫徹鄧小平法制建設思想
鄧小平歷來把法制建設作為一切工作的基礎，他說“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”他還說：“我們的法律是太少了，成百個法律總要有的，這方面有很多工作要做，現在只是開端。民主要堅持下去，法制堅持下去這好像兩隻手，任何一隻手削弱都不行。”這些論述，充分體現了鄧小平法制建設思想的連續性。鄧小平法制建設思想不僅是鄧小平理論的重要組成部分，也是我們建立和完善勞動保障體系的理論基石，勞動保障法制建設必須以鄧小平法制建設思想為指導，貫徹依法治國的基本國策，這樣才能保證勞動保障工作沿着法制化管理軌道不斷前進。
四、 當前勞動保障法制建設的重點
在新的任務和挑戰面前，勞動保障法制建設工作要緊緊圍繞建立市場導向的就業機制、建立完善的獨立於企事業單位之外的社會保障體系、依法調整勞動關係等中心工作和重點工作，加快立法步代，提高立法質量、加大執法力度，使我市勞動保障工作基本納入法制化管理軌道，為勞動保障各項工作任務的圓滿完成提供有力的法制保障和良好的社會法制環境。
我認為，當前我市勞動保障法制建設的工作重點是，
１、 突出立法重點，提高方法質量。社會保障法律制度是我國社會主義市場經濟法律制度的一個重要組成部分，但迄今為止，我國還沒有一部專門調整社會保障關係的基本法律。通過法律和健全社會保障制度，為社會主義市場經濟的建立和發展提供良好的法制環境已成為當務之急，應當把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律，當前，我市法制建設的重點，一是抓好各項社會保險制度建設。修訂《北京市失業保險規定》，和《北京市城鎮職工養老保險規定》，完善運行機制和管理機制，制定並實施《北京市職工生育保險規定》，根據國家即將頒布的《社會保險法》制定《北京市社會保險條例》。二是在勞動管理立法方面，根據國家《》頒布實施情況，及時以政府規章形式制定我市的實施辦法，繼續制定完善與《北京市勞動力市場管理條例》相配的有關就業、職業技能培訓工作的政府規章，研究並出台彈性就業政策。
２、 加強勞動保障執法工作，強化執法監督力度
要切實貫徹《勞動法》和有關社會保險法規，組織開展社會保險費征繳執法檢查活動。加強勞動全員執法檢查工作，重點督促招用下崗職工的單位與之簽訂勞動合同，依法規範企業用人行業。繼續清理勞動力市場，打擊非法職業中介，嚴厲查處用人單位剋扣和無故拖欠職工工資的行為，在勞動保障執法方面制定《勞動保障監察規定》，為加大勞動保障監察執法力度提供法律依據。
作者單位：北京市勞動和社會保障局副局長
姓名：郭克利
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