我國社會保障制度經過二十多年的探索實踐和不斷髮展，取得了很大的成績，為我國經濟建設和社會穩定發揮了積極作用。隨着經濟社會環境的變化，如何進一步深化改革，加快建設與我國經濟發展水平相適應的制度，實現社會保險事業全面、持續、協調、健康發展，是值得我們認真思索和研究的一個重要問題。
一、現有社會保障制度存在的缺陷
中國是一個人口眾多的發展中國家，而且社會保障制度起步較晚，社會保障制度改革所面臨的問題，要比其他國家複雜得多；既有舊體制遺留下來的問題，又有新體制遇到的新問題，這些問題往往交織在一起，其主要表現為：
（一）城鎮社會保險覆蓋面窄且難以擴大
目前參加城鎮社會保險的單位絕大多數仍為原來的國有、集體企業，從人員構成看，個體、私營經濟組織只佔總數的8%.大量湧現的個體、民營經濟不參保或參保不繳費的現象十分嚴重。一些已參保單位採取盡可能少報總額的手段偷、漏社會保險費。國有企業停產、改制、破產等無力繳費，造成大量參保人員的流失。
（二）社保基金難以維持
社保基金難以維持問題，最突出的是企業。自上世紀90年代後期以來，全國企業養老保險金收入，即使在“空賬運行”下都無法滿足支出需要，且年度赤字規模呈逐步擴大之勢，據最新統計資料表明，目前全國養老保險金統籌賬戶佔用個人賬戶2.5萬億。養老保險金採取拆東牆補西牆的方法，強大的“統籌”力量逼迫個人賬戶成為“空賬”。
在方面，隨着下崗與失業並軌，失業保險體系在財務方面的不可持續性苗頭迅速顯現，部分省份失業保險金出現收不抵支現象。鑒於中國巨大的就業壓力，在未來相當長時期內，高失業難以避免，因此，現行失業保險體系要想保持長期收支平衡幾乎不可能。
“統賬結合”的制度在多數地區都是實施不久。雖然從表面看，醫療保險制度是可持續的，但目前做到的只是統籌基金維持收支平衡，且以嚴格控制受益範圍為基礎，部分參保人員個人帳戶資金嚴重不足，個人負擔過重是普遍現象。其次，參保人、醫療服務機構設法侵蝕統籌基金以牟取個人或小群體利益的動機普遍很強，且手段多樣化。在這種形勢下，醫療保險統籌基金能否維持長期收支平衡值得懷疑。
（三）社保基金管理漏洞很多
在養老保險方面，除前面提及的大量企業逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規的提前退休以及退休人員死亡後由家屬繼續領取等。
在失業保險方面，最突出的問題是難以有效甄別參保人員尤其是登記失業人員的實際就業狀態，造成了已經重新就業仍繼續領取失業保險金的現象。
在醫療保險方面，存在的問題是參保人、非參保人、醫療服務機構對醫療基金的侵蝕行為比比皆是，而醫療保險管理機構對此基本沒有有效管理的能力，尤其是基於信息不對稱，無力控制和管理醫療服務機構的行為。
（四）農村地區的社會保障體系尚未完全建立。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，佔總人口的80％以上，但是農業人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據統計，截至2004年底，全國共1887個縣（市、區）不同程度地開展農保工作，5387萬农民參保，積累保險基金285億元，205萬人領取養老金，當年保險金支出20億元。目前，我國公共醫療衛生投入的80％在城市，世界衛生組織將中國衛生資源配置的公平性排在191個成員國的188位。另外，農村最低生活保障覆蓋範圍最小，待遇標準很低，有的地方陷入停頓狀態，有的地方已形同虛設。
（六）社會保障法制滯后
社會主義市場經濟應是法治經濟，與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度也必然要求法制化。目前還沒有一部社會保障的法律規範，國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障制度被分割。在社會保障方面發生爭議，進行或提起訴訟時，由於立法滯后，和人民法院無法根據有效的法律規定進行仲裁或判決，一定程度上處於無法可依之狀態。
二、完善現有社會保障制度的措施
社會保障制度是社會穩定的“安全網”，關係到我國改革、發展、穩定的大局，關係到國家的長治久安。要把改革不斷推向前進，必須相應推進社會保障制度改革，探索建立一套適應社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度。
（一）加快社會保障的立法進程。社會保障制度是一個國家重要的經濟社會制度，必須納入法治軌道，並依靠法制來保證實施。同時，有無完備的法律法規，也是一個國家社會保障制度是否成熟的一個基本標誌，只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業的順利發展。為了加大社會保障制度改革的力度，加快社會保障制度改革的進程，確保社會保障事業健康有序地發展，在我國早日建立與社會主義市場經濟體制相適應的規範的社會保障體系，我們應當在積極進行改革實踐的同時，加快社會保障的立法進程。目前，由於社會保障法律法規立法層次低，在我國已經制定出來的中，比較普遍地存在着缺乏法律責任的現象，無法發揮法律規範的強制功能，無法確保社會保障措施的有效實施。因此，國家必須加快制定《社會保險法》。
（二）以擴大覆蓋面為重點，加快完善城鎮社會保險體系。社會統籌必須具有較大的範圍，不能過窄。“低水平、廣覆蓋、多層次”是一個相輔相成的有機整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟，互濟功能的發揮取決於社會統籌的層次，而社會統籌的層次又取決於現實的經濟發展水平和各方面的承受能力。社會保險遵循“大數法則”，即參加保險的人數越多（覆蓋面越大），互濟功能就越大，抗禦風險的能力就越強，人數的廣覆蓋是做大做強社會保險的堅實基礎。所以，我國社會保障制度改革的目標是要覆蓋城鎮全體勞動者。社會保險應該是面向社會全體成員的，所有在統籌範圍內的社會成員和單位都要無一例外地參加社會保險。
為了調動了民營企業參保的積極性，筆者認為對於非公有企業，可以採取“低門檻進入、低標準享受”的養老保險參保辦法。在降低繳費標準的同時，調低基礎養老金的待遇標準。同時，社會保障必須實行多層次，不能“單打一”。我國正處在社會主義初級階段，基本保障的標準不可能高，只能保基本。但是為了體現效率優先的原則，為了滿足不同企業、不同行業、不同人群多層次的社會保障需求，為了調動家庭及社會各界的力量，必須通過大力發展補充保險和商業保險、積極開展社會救助、鼓勵進行個人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會保障體系。如果不發展補充保險等多種保障形式、建立多層次的社會保障體系，基本保障也難以鞏固和發展。
（三）加大對社會保障的資金投入，增收節支。社會保險的制度運行有賴於資金的支撐，社會保險遠期基金支付壓力很大，若要緩衝壓力，填補缺口，必須逐步做實個人賬戶，真正實現現收現付向部分積累的模式轉換，同時要加大對社會保障的資金投入，增收節支。一是各級財政預算用於社會保障的支出必須提高比例，筆者認為應從國有資產收益、國有土地出讓收入等預算外收入中提取社會保障資金，以實現社會保險基金保值增值。二是將日益增大的社會保障基金基金投入資本市場，把保值增值的壓力轉變為良好的投資回報。但要堅持如下的原則：始終把社會保障基金的安全放在第一位；實現社會保障積累基金和國家經濟建設的良性循環；嚴格監管，確保完好。三是建議在全國推行廈門等地已實行多年的社會保險費由地稅部門統一徵收的辦法，以強化征繳管理，做到應收盡收。四降低待遇，減少替代率。五是適當推遲退休年齡。
（四）完善社保基金的管理，加強社會保險經辦機構的能力建設。要完善社保基金的管理，打擊騙保行為，首先建立信息聯網，是社會保險管理方面非常重要的一個領域，也是一個基礎工作；廣泛運用現代化化信息管理技術，健全養老、失業、醫保信息監控體系，利用信息系統進行異常數據的監控、分析，有針對性地進行監督檢查；同時採取宏觀與微觀、常規與突擊、全面與重點等方法，提高監管水平和效率。其次，大力宣傳舉報制度，將養老、失業、醫保政策執行過程置於全社會的監督之下，營造全社會打擊騙保行為。再次，加大處罰力度，發現一例，查處一例，決不手軟，並在媒體公開曝光，讓“騙保碩鼠”無處藏身。
社會保障是一項技術性、專業性非常強的事業。需要大批熟悉政策、精通業務的高素質管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有理論和政策水平、又有實際操作能力的幹部隊伍，應當加強這類專業人才和幹部隊伍的教育與培養，保證新的社會保障體制的有效運作，更好地行使社保機構的管理職能。
（五）逐步建立農村社會保障制度。我們無論從消滅城鄉差別和縮小工農業產品剪刀差的社會發展目標看，還是從穩定社會經濟政治秩序，健全社會保障體制的目標看，無論從廣大农民兄弟理所應當的要求看，還是從各級政府的歷史欠債和應當承擔的現實責任看，農村都是我們建立健全社會保障制度，實施改革與制度創新絕不能忽視的廣大區域。沒有農村的社會保障，也就談不上完善的社會保障體系。中國的社會保障目標是讓十三億人口不同程度地享受到社會保障，特別是九億農村人口。要做好當前農村社會保障工作，筆者認為應從以下五個方面着手建立農村社會保障制度：一是建立和實行農村居民的最低生活保障制度。二是建立和實行失地农民的養老保險和失業保險。以土地換保障，率先建立失地农民的養老和失業保險已經是勢在必行。三是積極探索國家糧補資金用於農村社保建設的途徑。筆者認為應把糧補資金用於建立基本養老保險和基本醫療保險。四是加快農村新型合作醫療制度建設步伐。要按照“風險共擔、互助共濟”的原則，着力完善政府推進、农民互動、社會參與的工作機制，加快以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度，不斷提高农民的醫療保障水平。五是切實保護“农民工”的合法權益。“农民工”是一支在城市化進程中只完成了職業轉換卻沒有完成身份轉換的特殊群體。目前，最迫切的是儘快建立农民工的工傷保險制度、養老保險制度和大病、疾病的住院保障機制，以及合法權益受損或遭遇不公平待遇時的社會救援制度。因此，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，建立起覆蓋農村的全社會保障體系是建設社會主義新農村的重要內容，也是構建和諧社會的基本要求。
（六）縮小機關事業與企業職工的退休待遇差距。目前，企業職工的退休金與機關事業單位的退休金差別很大，由此引發了一些社會問題。因此，應適當節制機關事業單位退休金上漲的幅度，同時也要提升企業職工退休金的水平，逐步縮小差距。並根據國際通行做法，對公務員專門研究制定社會保險相關政策規定。
總之，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度是事關人民群眾的切身利益，事關和諧穩定的大局；因此，必須加快社會保障制度改革的步伐，使社會保障這項“關乎國運、惠及子孫”的偉大事業真正健康有序、紮實有效地順利推進。
（作者單位：廈門市審計局）
李志紅
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